Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

«Я не считаю, что неточность общей оценки стоимости строительства сообщения через пролив Большой Бельт выше, чем для другого большого проекта моста или туннеля, реализуемого в этой стране»^[179].

Однако стоимость проекта даже самого большого моста и туннеля, осуществленных в Дании до сообщения Большой Бельт, была меньше одной десятой от первоначального бюджета Большого Бельта, и ни в один из этих проектов не входило бурение туннеля^[180]. Поэтому только лишь в силу размера и инноваций риск, связанный с сообщением Большой Бельт, был значительней, чем для любого другого транспортного инфраструктурного проекта в современной истории Дании. Кроме того, были выше геологические и технологические риски, а, следовательно, и риски, связанные со стоимостью строительства. Однако ни финансового, ни экономического анализа риска для проекта Большой Бельт не проводилось^[181]. Как и в случае туннеля под Ла-Маншем, оценка стоимости сообщения Большой Бельт оказалась оптимистичной и была ближе к маловероятному лучшему результату, чем к наиболее вероятному. При перерасходе средств на 110 процентов для железнодорожного туннеля Большой Бельт, железнодорожное сообщение оказалось перед угрозой нежизнеспособности и было спасено только встречным субсидированием со стороны автодорожного сообщения (см. главу 4). Общая стоимость строительства оказалась на 54 процента выше прогнозируемой. Но, в отличие от туннеля под Ла-Маншем, в проекте Большой Бельт рисковали деньгами налогоплательщиков, а не деньгами инвесторов.

Для сообщения Эресунд были проведены частичные анализы риска. В одном таком анализе группа правительственных чиновников определила, что с учетом исторического опыта превышение расходов на 50 процентов «не может расцениваться как нереалистичная предельная оценка» для сообщения^[182]. Кроме того, группа нашла проект материально нежизнеспособным даже без этого перерасхода, так же как и три другие экспертизы, выполненные должностными лицами за несколько месяцев до представления проекта датскому парламенту. Однако когда министр транспорта представил проект для ратификации в 1991 г., эта информация нигде не прозвучала. Ни предложенный закон, ни сопровождающие комментарии не содержали никакой информации о риске нежизнеспособности.

Когда два года спустя стало широко известно, что такая информация существовала и скрывалась от парламента, министр транспорта был подвергнут острой критике со стороны Генерального аудитора Дании^[183]. Генеральный аудитор обнаружил, что предпосылки, на которых основывались оценки жизнеспособности проекта, «представляют экономические предположения, уместные для самофинансируемого проекта». Подобные предположения создают видимость жизнеспособности на бумаге, а не отражают наиболее вероятное развитие^[184]. В отношении более поздних бюджетов, разработанных государственными предприятиями, ответственными за строительство датских подъездных путей и собственно сообщения, Генеральный аудитор также обнаружил, что совсем не очевидно, что они находятся в пределах заявленного уровня неопределенности^[185]. Кроме того, Генеральный аудитор выяснил, что риски относительно будущего развития процентных ставок и финансовых затрат игнорировались, и что «было бы естественно» упомянуть об этом в бюджетах проекта^[186].

Поэтому Генеральный аудитор решил провести аудит и мониторинг проекта Эресунд, чтобы выяснить, будет ли принятое основание для проекта фактически реализовано, а также будет ли проект самофинансируемым, как требуется в соответствии с датским политическим соглашением и в соответствии с соглашением между Данией и Швецией о строительстве сообщения^[187].

Работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд была явно неадекватной. Тем не менее, организационная и институциональная система сообщений Большой Бельт и Эресунд как государственных предприятий, финансируемых займами и потребителями, возможно, более усовершенствована по сравнению с ранними транспортными инфраструктурными проектами в Дании относительно определения и распределения риска. Затраты, доходы, жизнеспособность и воздействие на окружающую среду стали более очевидными, чем раньше. Однако есть еще обширное поле деятельности для усовершенствования в будущих проектах, как показано выше и как мы увидим в дальнейшем. В отношении других крупных проектов – транспортных и нетранспортных – выводы аналогичны. Подразумеваемые риски высоки и обычно рассматриваются в неадекватной, иногда даже вводящей в заблуждение манере анализа экономической целесообразности и оценки проекта, если рассматриваются вообще. Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике»^[188]. Экспертизы проектов Всемирного банка обычно более полные и более строгие, чем экспертизы других проектов.